Bertelsmann Stiftung-Blog: Digitale Service Teams transformieren die öffentlichen Verwaltung
Professor Mergels Blogpost für den "Zukunft der Arbeit"-Blog der Bertelsmann Stiftung veröffentlicht zum Thema Digitalagenturen in der öffentlichen Verwaltung
Die öffentliche Verwaltung hat eine lange Phase des sogenannten New Public Management hinter sich — ein Paradigma, nach dem sich der öffentliche Sektor mehr wie der private Sektor verhalten soll. Budgetanreize wurden so gesetzt, dass viele Aufgaben, die nicht als Kernkompetenz der Verwaltung angesehen wurden an Dritte ausgelagert wurden. Es fand eine Dezentralisierung der Aufgaben statt. Das Resultat dieser Reformwelle war: tiefe Silos und wenig Datenteilung über Behördengrenzen hinweg, sowie die Reduzierung der Kompetenzen und Ressourcen im IT-Bereich.
Nachdem sich die Schwächen dieses Ansatzes gezeigt haben, werden nun international digitale Service Teams, manchmal auch IT-Inkubatoren oder digitale Start-up Teams genannt, für die Servicegestaltung der öffentlichen Verwaltung auf ihrem Weg von analogen zu digitalen Prozessen eingesetzt. International sind besonders die Teams in Großbritannien, USA, Australien, Italien, Dänemark und auch seit kurzem Kanada bekannt.
Das erste Team wurde vor fünf Jahren in Großbritannien gegründet
Der britische Government Digital Service(GDS), ursprünglich dafür gegründet wurde, um die überalterte GOV.UK-Webseite zu überholen, hat sich im Laufe seiner Tätigkeit zu einem Transformationsprojekt entwickelt, das mit Hilfe von UX-Designern oder auch Storytellern gemeinsam mit den Verwaltungsbeamten in den Behörden interne Prozesse neu überdenkt, anstatt nur das äußere Erscheinungsbild zu modernisieren. Das Ziel ist es Onlineprodukte der öffentlichen Verwaltung anzubieten, die in ihrer Qualität und Umgang mit Produkten externer Provider im privaten Sektor mithalten können in dem sie einfach zu verwenden sind, in einfach verständlicher Sprache für jeden zugänglich sind und generell den Frustrationslevel von Verwaltungsakten reduzieren.
In den USA wurden unter Präsident Obama gleich zwei Teams gegründet: (1) U.S. Digital Service: ein ‚Feuerwehr’-Team, dass sich vor allem mit der Wiederherstellung des gescheiterten Onlinemarktplatzes zum Verkauf von Krankenversicherungen beschäftigt hat und danach als Stabsstelle dem Weißen Haus zugeordnet wurde. (2) 18F (ursprünglich zu finden an der Straßenecke der 18th und F Street in Washington, DC) ein sogenannter ‚services company and product incubator’, der sich auf die Einführung von agiler Softwareentwicklung spezialisiert und als interner IT-Dienstleister die Behörden auf neue IT-Akquisitionsformen vorbereitet. Beide Teams wurden nach dem ursprünglichen GDS-Vorbild modelliert und haben zusätzlich Ableger in wichtigen Ministerien gegründet, wie dem Verteidigungs-, Umwelt- oder Heimatschutzministerien.
Ein ähnliches Team ist in Australien mit der Digital Transformation Agency(DTA) gegründet worden um Online-Dienstleistungen klarer, einfacher, und schneller anbieten zu können. Auch hier ist der Fokus darauf was Bürger benötigen, wie deren Onlineverhalten ist, und wie sich die öffentliche Verwaltung diesen Herausforderungen stellen kann. Italiens ehemaliger Premierminister Renzi hat ebenfalls einen IT-Inkubator auf den Weg gebracht und für deren Leitung einen italienischen Landsmann, der derzeit einer der Vizepräsidenten von Amazon ist, eingestellt. Um das italienische Team Digitale aufzubauen, pendelt Diego Piacentini zwischen Seattle und Rom und befindet sich in der Rekrutierungsphase einer Vielzahl von IT-Experten. Ein besonderes Merkmal das Team Digitale ist die starke Außenorientierung. Das im Verhältnis relativ kleine Team (25 Mitglieder) hat zwei Plattformen aufgebaut: Eine Designer– und eine Developerplattform, auf denen sowohl externe Programmierer dabei helfen neue Produkte zu verbessern, aber auf denen auch gleichzeitig Designer und Ingenieure in den Behörden bereits einmal entwickelte Ideen und Tools finden und wiederverwenden können.
Was ist all diesen Teams gemeinsam:
Sie sind explizit in Form von IT-Inkubatoren in der Bürokratie aufgestellt. Oftmals sind diese Teams außerhalb der traditionellen CIO-Organisation angesiedelt, so dass sie sich inhaltlich nicht mit der Wartung und Instandhaltung der bestehenden IT-Infrastruktur beschäftigen. Sie sind mit Vollmachten und Budgets ausgestattet, die es ihnen erlaubt IT-Ingenieure aus dem privaten Sektor zu rekrutieren und dadurch Kompetenzen und Erfahrungen in den öffentlichen Sektor einzuführen, die bisher vor allem auf externe IT-Dienstleister beschränkt waren.
Diese Teams arbeiten teilweise mit innovativen HR-Methoden, sowohl im Bereich der Rekrutierung als auch in den flexiblen Einstellungsoptionen, die es für IT-Ingenieure und Softwareentwickler leicht macht, für kürzere Zeiträume einzusteigen mit der Option wieder in ihre bisherigen Jobs zurückzukehren. Beispielsweise nutzt die US-Regierung eine flexible HR Policy, die Ingenieure aus Silicon Valley von Firmen wie Google oder Twitter für sogenannten „Tour of Duty“-Anstellungen nach Washington bringt, die zwischen zwei Monaten und zwei Jahren liegen können. Die Motivation der Ingenieure ist offensichtlich nicht das weitaus geringere Gehalt im öffentlichen Dienst, sondern eine prosoziale Motivation ihrem Land kurzfristig mit ihren Fähigkeiten aushelfen zu können und dadurch eine breite Wirkung auf die Verbesserung der Zugangsmöglichkeiten zu öffentlichen Onlinediensten für die gesamte Bevölkerung zu haben.
Oftmals kommt es zu einem Aufeinanderprallen der Kulturen:
Die Start-up-Kultur mit breiter Mitbestimmung, flexiblen Arbeitszeiten, einer Just do it-Mentalität und kurzen Entwicklungszyklen steht allerdings oftmals im Konflikt mit der top-down-organisierten Hierarchie der öffentlichen Verwaltung. Die Herausforderung in diesen IT-Start-ups in der Verwaltung bleibt die Schwierigkeit neue Technologien und Arbeitsweisen in die Bürokratie einzubringen und den Bedürfnissen der öffentlichen Verwaltung anzupassen. Oftmals kommt es zu einem Aufeinanderprallen der Kulturen: Externe werden geringschätzig als „Kids in Shorts“ bezeichnet, denen es oftmals an Verständnis für die gewachsenen Strukturen, die negativen Anreize der Bürokratie und einem generellen Verständnis für die bindende Gewalt eines Verwaltungsaktes fehlt. Jedoch haben die bisherigen Erfahrungen sehr innovative digitale Transformationen hervorgebracht, dazu gehört beispielsweise die Blue Button-Initiative des Department of Veterans Affairs, mit deren Hilfe sich Kriegsveteranen in allen US-Bundesstaaten ihre Gesundheitsakten herunterladen können oder die Vereinfachung des Immigrationsprozesses von 18 Webseiten auf eine einzige Antragsseite. Kleinere Veränderungen wie die Vereinfachung ansonsten sperriger Verwaltungsakte, die im Amtsdeutsch beschrieben sind und oftmals Dienste von Anwälten, oder anderen Experten verlangen, können nun unkompliziert von zuhause aus durchgeführt werden und haben dadurch die Interaktion zwischen Bürgern und der Verwaltung verbessert. Alle Teams müssen sich noch etablieren und über die Zeit wird sich zeigen, ob die Bürokratie digitale Innovationen mit Hilfe von IT-Inkubatoren oder digitalen Agenturen aufnehmen kann.
Auch in Deutschland wurde vor dem Wahlkampf der Bundestagswahl in 2017 viel darüber debattiert, ob es ein Digitalisierungsministerium geben soll, z.B. in Form einer Digitalagentur, die im Bundeskanzleramt angesiedelt sein könnte. Alle Forschungsergebnisse deuten daraufhin, dass besonders in Ländern mit einer langen Digitalisierungstradition, die Systeme und Strukturen so komplex geworden sind, dass es notwendig ist, aus dem Alltag derjenigen, die diese Systeme am Laufen halten müssen, herauszutreten und mit komplett neuen Kapazitäten und Ressourcen Digitalisierung neu zu denken. Die Verwaltung ist in Deutschland ‚by design’ dezentral aufgebaut, um einen hohen Grad an Rechenschaft und Haftung zu schaffen und so die Zentralisierung einer politischen Macht wie im Dritten Reich zu vermeiden. Dieses Ressortprinzip führt dazu, dass Entscheidungen über IT-Maßnahmen dezentral getroffen werden. Zusammen mit dem Föderalismus entsteht dadurch Entscheidungsfreiheit und -vielfalt auf mehreren Ebenen — in jedem einzelnen Bundesministerium, auf Landesebene, bis hin zu den Kommunen.
Um grundlegende Veränderungen und Fortschritte in der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung anzustoßen, kann deshalb eine prominent im Bundeskanzleramt angesiedelte Digitalagentur mit einem Innovationslaborcharakter ein Weg sein, um die oben beschriebenen Prinzipien zu erhalten und gleichzeitig Modellcharakter zu bieten. Dadurch können innovative digitale Kompetenzen mit Designkenntnissen gebündelt werden, die so in der öffentlichen Verwaltung nicht ausgebildet sind und bisher vor allem im privaten Sektor angesiedelt sind.
Was ist dafür notwendig: Eine politische Entscheidung gekoppelt an ein entsprechendes Budget, die Freiheit die besten Kräfte für den Job zu rekrutieren, hohe Flexibilität IT-Akquisitionsentscheidungen zu treffen, um so auch kleinen Start-ups mit innovativen Ideen und Produkten den Zugang zur öffentlichen Verwaltung zu ermöglichen, sowie kontinuierliches politisches Backup für das Team, so dass es Zeit und Kompetenzen hat Transformationen herbeizuführen.